آژانس هومان ذکائی
3-2) معاهدات موجد وضعيت عيني
معاهداتي كه موجد وضعيت هاي عيني هستند ( همانند معاهدات ارضي و مرزي يا تأسيس سازمان هاي بين المللي ) نسبت به طرف هاي ثالث نيز مؤثر و قابل استناد هستند و مفاد آنها (( تعهدات كليه دولت ها در قبال جامعه بين المللي )) محسوب مي شوند . با اين حال ، در اين موارد نيز به نظر مي رسد كه قابليت استناد به معاهده در قبال ثالث ، به معناي الزام آور بودن مفاد معاهده براي ثالث به سبك و سياقي مشابه با آنچه در ماده 26 كنوانسيون حقوق معاهدات پيش بيني شده ، نيست . در واقع ، تعهدات مندرج در معاهدات موجد وضعيت عيني ، براي ثالث حالت اعلامي دارد و هر چند رعايت وضعيت شناخته و برقرار شده در آن معاهده براي ثالث نيز الزامي مي گردد اما موجي شكل گيري تعهدات مثبت و ايجابي براي آنها نمي گردد .
3-3 ) انصراف يا خروج از معاهده
اصل برابري حقوقي دولت ها در عرصه ساخت و پرداخت معاهدات و شكل گيري و پذيرش موازين قراردادي بدين گونه جلوه گر مي شود كه دولت ها حق دارند آزادانه و بر مبناي صلاحديد خود ( يعني هرگاه منافع ملي اقتضا كرد ) وارد اين عرصه شوند و هر گاه بر مبناي همان اهداف و منافع ضروري تشخيص دادند ، بر اساس ماهيت يك طرفه و يك جانبه ورود به معاهدات ، از آن خارج شوند . اين امر اقتضاي اطلاق ( و حتي ذات ) حاكميت دولت است ومادامي كه رضايت خود آن دولت به سلب حق خروج تعلق نگرفته است ( به ويژه مادامي كه يك قاعده حقوقي در سلب اين حق به صورت موردي يا عام شكل نگرفته است ) خروج از معاهده جلوه بارز و برجسته اعمال حق حاكميت دولت ها است .
در تأييد اين امر به چند نكته بايد توجه داشت : اولاً در معاهدات خلع سلاحي هم از قيد خروجي به مواردي معطوف شده است كه اجراي آن معاهدات خطري عليه منافع عاليه دولت مورد نظر ( يعني همان حاكميت دولت ) پديد آورد .ثانياً ظاهراً تشخيص وقوع خطر و چيستي منافع عاليه ، حق دولت مورد نظر است . حاكميت دولت مفهومي عام و در عين حال نسبي است كه مصاديق آن بر حسب هر دولت متفاوت خواهد بود . از اين رو ، انحصار قدرت تشخيص عناصر استعمال اين حق به خود دولت مورد نظر ، نتيجه غير قابل اجتناب همين حاكميت دولت ها است . ثالثاً هيچ قاعده اي در حقوق بين الملل وجود ندارد كه خروج را منوط به تشخيص يك مرجع بين المللي يا ساير دولت هاي عضو معاهده نمايد مگر آنكه دولت ها ( بر مبناي نوعي خود محدود سازي ارادي ) چنين چيزي را بپذيرند .
با اين حال ، حاكميت دولت ديگر اطلاق ندارد و محدود به رعايت مصالحي جمعي است كه در بستر تحولات و مقتضيات جامعه بين المللي و در قالب موازين حقوقي شكل گرفته است . عضويت يك دولت در معاهده اي دو يا چند جانبه موجب مي شود كه اين انحصارات ناشي از مفهوم حاكميت دولت ، توسط مقتضيات جمعي تعديل شوند . در گردونه معاهدات ، حقوق و تكاليفي جمعي پديد مي آيد كه كاربرد يك جانبه گرايي به عنوان وسيله اي براي بر هم زدن وفاق دولت ها را امري استثنائي و خلاف اصل مي سازد . ماده 56 كنوانسيون 1969 حقوق معاهدات ضمن گذار از آثار نظري اصل حاكميت دولت ها ، آنرا با بين المللي بودن معاهدات پيوند داده و چنين مقرر نموده است ،
(( معاهده اي كه ... خروج در آن پيش بيني نشده باشد ... نمي توان از آن خارج شد مگر آنكه الف – ثابت شود كه دولت هاي عضو بر ... خروج از آن قاصد بوده اند ب- حق ... خروج از آن از طبيعت معاهده استنباط گردد . ))
مبحث دوم : قطعنامه شوراي حكام در مورد الزام به پذيرش پروتكل الحاقي توسط ايران
در اين بخش از نوشتار به تحليل قطعنامه 12 سپتامبر 2003 آژانس در مورد فعاليتهاي هسته اي كشورمان پرداخته خواهد شد . در اين خصوص توجه به پيام هاي نهفته در قطعنامه مذكور ، نگراني ها و تصميمات آانس و مقايسه مفادي آن با اسناد قبلي راجع به فعاليت هاي هسته اي كشورمان ضروري به نظر مي رسد . در هر حال ، مغايرت مفادي اين قطعنامه با اصول حقوق بين الملل به ويژه رژيم عدم گسترش نيز شايان توجه خواهد بود .
1 ) پيام هاي نهفته در قطعنامه آژانس
نشست شوراي حكام همان طور كه قبلاً پيش بيني شده بود ، در 8 سپتامبر برگزار شد تا به مسائل مختلف از جمله ماهيت فعاليتهاي هسته اي ايران بپردازد . اين شورا پس از افت و خيزهاي دروني ، نهايتاً در 12سپتامبر به اين موضوع پرداخت و با صدور قطعنامه اي ، از اجراي رژيم پادمان توسط جمهوري اسلامي ايران ، ابراز نارضايتي نمود .
مفاد بندهاي يازده گانه مقدمه و 8 بند نهايي آن ، حاوي پيا م هايي براي ايران و فعاليت هاي هسته اي كشور بودند كه مي توان اين پيام ها را به صورت زير خلاصه نمود :
استقلال گزارش هاي مدير كل آژانس از تصميمات شوراي حكام را بايد مد نظر قرار داد. اگر در نتيجه گيري مختصر رئيس شورا در اجلاس 16 ژوئن ، در كنار موارد نگراني از برنامه هاي هسته اي ايران ، از برخي اقدامات كشورمان استقبال شده بود ، در اين قطعنامه ، ديگر از استقبال و ابراز رضايت مندي ، خبري نيست . اين امر به درك كلي ديدگاه شورا در مورد فعاليت هاي هسته اي كشور كمك خواهد كرد . يعني اين كه شورا نه تنها به ماهيت اين برنامه ها ظنين است بلكه نگاه تقريباًً منفي دارد . به عبارت ديگر ، اينكه مقامات مختلف كشور به ويژه مسئولين سازمان انرژي اتمي و وزارت امور خارجه قبل از برگزاري اجلاس پاي بندي كامل كشور به رژيم پادمان را مجدداً تأكيد كردند ، از نظر آژانس صرفاً يك واقعه خنثي است كه شايسته تقدير يا نشاني از نگرش مثبت ايران به حل اين بحران نيست .
از طرف ديگر ، در بند ج مقدمه نيز تصميم ايران به مذاكره با دبير خانه آژانس در مورد امضاي پروتكل يادآوري شد ولي بي توجه به اين تصميم ، اعلام گرديد كه ايران به درخواست شورا براي امضاء و اجراي بي قيد و شرط و فوري پروتكل عمل نكرده است . يعني مفاد اين قطعنامه مرحله به مرحله ، بر منفي نمايي اقدامات ايران مي افزايد . در بند د نيز آمده كه آژانس بازرسي هاي گسترده اي را بعد از فوريه 2003 در ايران انجام داده و از اين جهت ، اكنون آژانس تصور و درك بهتري از برنامه هسته اي ايران دارد ولي بدون اينكه اين همكاري ايران را مثبت ارزيابي كند ، صرفاًً بر اينكه (( اين اقدامات هنوز ناكافي هستند )) تأكيد نموده است . اين در حالي است كه ايران هر آنچه را كه آژانس براي دسترسي و نمونه برداري درخواست كرده بود ، پذيرفته و پس از فوريه 2003 ، محقق ساخته است .
از نظر شورا ، آنچه مدير كل آژانس در گزارش هاي خود بيان داشته ، سنديت داشته و منشأ تصميم گيري شورا خواهد بود . به عبارت ديگر ، ايران است كه بايد پاي بندي خود به اجراي كامل رژيم پادمان را براي شورا اثبات نمايد . به همين دليل ، بند نخست مقدمه اين قطعنامه ، با اشاره به محتواي گزارش مورخ 6 ژوئن مدير كل آژانس آغاز گرديده و در ساير بندها نيز مجدداًً به اين گزارش رجوع شده است .
به نظر شورا ، هنوز درك آژانس از فعاليت هاي هسته اي ايران كافي نيست و ايران بايد ضمن تقويت همكاري و شفافيت كامل ، به آژانس اجازه دهد كليه ابعاد برنامه هسته اي كشور از جمله سابقه كامل برنامه غني سازي را مورد بازرسي و تأييد قرار دهد . پس آژانس گمان دارد كه برنامه هسته اي ايران ، ابعاد مختلف دارد و علاوه بر موارد اظهار شده ، بايد موارد ديگري را بازرسي نمايد . در اين خصوص مي توان قرينه محكمي را از مقدمه قطعنامه نيز استخراج كرد .
در اين مقدمه آمده كه بيش از يك سال از بازرسي اوليه آژانس در مورد اقدامات اظهار نشده ايران مي گذرد ولي هنوز ايران نتوانسته آژانس را قادر سازد تا تضمين هاي درخواستي دولت هاي عضو را مبني بر اينكه در ايران برنامه اظهار نشده اي وجود ندارد ، ارائه نمايد . به عبارت ديگر ، ايران بايد برائت خود را ثابت نمايد ! مفاد اين قطعنامه ، حاكي از روندي تدريجي است كه نهايتاًً در صدد است لزوم پذيرش پروتكل را اجتناب ناپذير سازد .
2) نگراني هاي آژ انس
قطنامه در سه بند ، موارد نگراني شورا را منعكس كرده كه برخي از آن ها (( نگراني شديد ))عنوان گرديده است . اين موارد عبارتند از :
- بر اساس گزارش مدير كل ، ارائه اطلاعات و فراهم كردن دسترسي بازرسان در ايران به تأسيسات مورد نظر آنها كند و تدريجي بوده است .
- بر اساس بيانيه مدير كل ، برخي از اطلاعات ارائه شده اخير ، با آنچه قبلاًً توسط ايران ارائه شده مغاير و تعارض دارد .
- بر اساس بيانيه مدير كل ، هنوز مسائل باقيمانده اي كه مستلزم حل و رفع ابهام است ، وجود دارند .
- نمونه برداري انجام شده در نطنز ، آلوده بودن آنها به دو نوع اورانيوم با غناي بالا را نشان مي دهد . ولي هنوز آژانس در اين خصوص به نتيجه قطعي نرسيده و بدين منظور به اقدامات بعدي نياز خواهد داشت .
- بر اساس گزارش بازرسان ، در محدوده شركگت كالا الكتريك تغييراتي قبل از بازرسي ايجاد شده كه ممكن است بر صحت نمونه برداري تأثير بگذارد .
- برخي از بيانيه هاي ايران ، تغيير اساسي در مواضع قبلي را نشان مي دهد و پس از گزارش مدير كل ، شمار مسائل باقيمانده و حل نشده ، بيشتر شده اند .
- با وجود بيانيه شورا مبني بر اينكه ايران به عنوان اطمينان سازي ، از وارد كردن مواد هسته اي به پايلوت سانتريفيوژ در نطنز خودداري كند ، ايران اين كار را انجام داده است .
- با وجود گذشت يكسال از بازرسي هاي اوليه آژانس ، ايران نتوانسته فقدان اقدامات هسته اي اعلام نشده و مخفي را ثابت كند .
3) تصميمات و درخواست هاي نهايي شورا
شورا در بند نهايي 8 گانه قطعنامه ، از ايران خواسته است تا اقدامات زير را به عمل آورد .
- تسريع همكاري و شفاف سازي كامل برنامه هسته اي ، به گونه اي كه آژانس بتواند تضمين هاي درخواستي دولت هاي عضو را ارائه نمايد .
- تضمين اينكه از اين پس ، موارد قصور در گزارش دهي موتد ، تأسيسات ، اقداماتي كه بر اساس موافقت نامه پادمان ملزوم به ارائه آن است را تكرار نكند .
- از وارد كردن مواد هسته اي با واحد سانتريفيوژ نطنز خودداري كند .
- كليه اقدامات آتي غني سازي از جمله وارد كردن بعدي مواد هسته اي به پايلوت سانتريفيوژ نطنز را تا زمان ارائه تضمين هاي درخواستي دولت هاي عضو توسط مدير كل و اجراي رضايت بخش پروتكل الحاقي ، به حالت تعليق درآورد .
- براي تضمين عدم انحراف مواد هسته اي خود ، كاملاً ضروري است كه ايران كليه موارد قصور احراز شده توسط آژانس را برطرف نمايد و تا پايان اكتبر 2003 ، كليه اقدامات لازم را براي تضمين بازرسي و تأييد پاي بندي به موافقت نامه پادمان به عمل آورد . در اين خصوص شورا بر اقدامات زير تأكيد كرده است .
- ارائه اظهار نامه كامل از كليه مواد و اقلام وارداتي مرتبط با غني سازي محيطي به ويژه منبع و زمان وصول اين واردات و محل ذخيره سازي و كاربرد آنها .
- فراهم كردن دسترسي نامحدود به هر محلي كه آژانس تشخيص دهد ...
- حل كردن مسائل مرتبط با تست سانتريفيوژ و پاسخ به استنتاج بازرسان كه وضعيت فعلي غني سازي در ايران مستلزم انجام قبلي اين تست ها بوده است .
- ارائه اطلاعات كامل در مورد تست هاي آزمايشگاهي تبديل اورانيوم .
- ارائه هر گونه توضيح يا اطلاعات ديگري كه آژانس لازم بداند .
- در خواست همكاري كليه دولت هاي ثالث در برنامه شفاف شدن برنامه هسته اي ايران . به عبارت ديگر ، آژانس بر اين اساس ، مبنايي ايجاد كرده تا كشورهاي ديگر هر گونه اطلاعاتي در مورد برنامه هسته اي ايران دارند ، به آژانس ارائه دهند .
- درخواست امضا ، تصويب و اجراي بدون قيد وشرط و سريع پروتكل و حتي اجراي پيش از موعد آن .
- درخواست از مدير كل براي ارائه گزارشي در نوامبر يا زودتر از آن در مورد اجراي اين قطعنامه و فراهم كردن نتيجه گيري شورا .
4 ) مقايسه مفاد قطعنامه با نتيجه گيري قبلي رئيس شورا
از ديد مقايسه اي مي توان تفاوت هاي زيادي بين مفاد اين قطعنامه و آنچه قبلاً در نتيجه گيري مختصر رئيس شوراي حكام در شانزده ژوئن صورت گرفته بود ، ملاحظه كرد .
سند قبلي مورخ 16 ژوئن ، نتيجه گيري رئيس شوراي حكام بود كه اولاً داراي بار حقوقي نبود و ثانياً منصوب به شورا هم نبود به طوري كه حتي در اين قطعنامه كوچكترين اشاره اي بدان نشده است . در حالي كه سند فعلي ، هم قطعنامه يعني تصميم الزام آور آژانس است كه در مراحل بعدي ، از نظام ضمانت اجراي دروني آژانس ( تعليق حقوق و مزاياي عضويت ، ارجاع موضوع به شوراي امنيت و ... برخوردار خواهد شد و هم اين كه ، تصميم مذكور نه تنها منسوب به شورا بلكه تصميم (( آژانس )) تلقي مي شود .
لحن و فحواي عبارات سند قبلي ، به گونه اي بود كه حكايت از آن داشت كه شورا هنوز نتوانسته از بين نظرات ايران و مدير كل آژانس يا دولت هاي شاكي ، به گزينش بپردازد به همين دليل ، هم از آژانس و انجام وظايف مرتبط با پادمان و تقويت آن حمايت شده بود و هم از رويكرد مثبت ايران به بررسي پروتكل الحاقي و برخي همكاري ها با بازرسان . اما لحن قطعنامه اخير ، چنان است كه در آن كوچكترين اثري از ترغيب ايران و رضايت مندي از اقدامات انجام شده توسط ايران حتي قبول خواست هاي آژانس بعد از فوريه ( نمونه برداري از كالا الكتريك ، دسترسي به نطنز و اراك ، پذيرش تيم حقوقدان و فني آژانس براي روشن شدن ابهامات پروتكل و نگراني ها و ... ) وجود ندارد .
نه تنها هيچ يك از ابهامات و موارد قصور مقرر در گزارش 6 ژوئن مدير كل برطرف نشده بلكه قطعنامه موارد قصور جديد و حتي پديدتري را احراز كرده است . آلوده بودن نمونه هاي نطنز ، تغييرات فيزيكي در سايت شركت كالا الكتريك ، وارد كردن مواد هسته اي به پايلوت سانتريفيوژ نطنز ، تناقض اطلاعات اخير ارسالي ايران با اطلاعات قبلي ، از جمله اين موارد مي باشد .
با اين قطعنامه ، براي توقف فعاليت هاي غني سازي و ... ضرب الاجل تعيين شده در حالي كه رويكرد اسناد و گزارش هاي قبلي آژانس چنين فشاري كه متوقف كننده فعاليت هاي هسته اي باشد ، اعمال و تحميل نمي كرد .
نتيجه گيري رئيس شورا ، بدون آنكه به رأي گيري گذاشته شود ، لزوماً به معناي وفاق اعضاي آژانس نبود اما اين قطعنامه كه به وفاق آن ، ( كنسانسوس ) به تصويب رسيده ، هيچ كشوري را در سطح حمايت از ايران باقي نگذاشته است .
مبحث سوم : پذيرش پروتكل الحاقي توسط ايران
در 12 سپتامبر 2003 شورای حکام آژانس بین المللی انرژی اتمی ، قطعنامه ی علیه ایران صادر کرد. در قسمت (الف) این قطعنامه آمده است که با توجه به گزلرش مدیر کل آژانس انرژی اتمی در تاریخ 6 ژوئن 2003 که در آن آمده است جمهوری اسلامی در مورد گزارش دقیق درباره مواد – تسهیلات و فعالیتهای هسته ای ایران توافقات انجام شده و قرار دادها را نقض کرده است.
همچنین در قسمت(پ) این قطعنامه آمده است با توجه به تصمیمات اتخاذ شده توسط مقامات ایران مبنی بر ذاکره در مورد پذیرش یا عدم پذیرش پروتکل الحاقی و با توجه به این که مقامات ایران موافقت خود را در تاریخ 19 ژوئن2003 مبنی بر علاقه مندی در مورد امضاء پروتکل ارائه ندادند می توان گفت : از لحن و فهوای این قطعنامه چنین بر می آید که نگرانی آژانس از فعالیت های هسته ای ایران بسیار است و در قسمت (چ) این قطعنامه که اعلام می دارد (با توجه به بیانیه مدیر کل آژانس که تصریح کرده بود نظر به اطلاعاتی در مورد ایران و تسلیهات اتمی که بدست آوردند به این نتیجه رسیده اند، که به رغم اطلاعات ارائه شده توسط مقامات ایرانی بازرسان ای آژانس به شواهد و مدارکی دست یافتند که ایران پیشتر تمام آنها را رد کرده بود .و در حال حاضر با توجه به مدارک یافت شده ایران ملزم به پذیرش پروتکل الحاقی آژانس بین المللی انرژی اتمی است و این امر مستلزم صدور قطعنامه جدید است.
همان طور که قسمت های اخیر و بند 6 قسمت(ر) که شورای حکام از ایران می خواهد که فوراض و بون قید و شرط پروتکل الحاقی را امضاء کند و تضمین دهد که به تمامی مواد مندرج در پروتکل عمل خواهد کرد.می توان گفت بر خلاف پذیرش پروتکل الحاقی که یک امر اختیاری است از ایران می خواهد بدون قید و شرط پروتکل الحاقی را امضاء کند.
و همچنین در راستای فشار های آژانس و غرب و در جریان سفر وزیران خارجه کشور های آلمان ،فرانسه و انگلیس به تهران آمدند و برای بحث و تبادل نظر در مورد فعالیت های هسته ایران ، کشور های مذکور و ایران بیانیه ی مشترکی منتشر کردند که به توافق سعد آباد معروف شد.در بیانیه مذکور در بند اول قسمت (ب) آمده است که دولت ایران با دریافت توضیحات ضروری تصمیم گرفته است که پروتکل الحاقی را امضاء و فرایند تصویب را آغاز کند. اقدام ایران برای امضای پروتکل الحاقی به عنوان تأییدی بر حسن نیت خود و همکاری با آژانس انری اتمی است.
پس از صدور قطعنامه 12 سپتامبر 2003 میلادی شورای حکام وتوافق سعدآباد ایران بالاخره پروتکل الحاقی را پس از تحمل فشار ها در 21 اکتبر همان سال پذیرفت و آن را در تاریخ 18 دسامبر 2003 امضاء کرد.
گفتنی است که پذیرش پروتکل الحاقی توسط ایران در زیر فشار های متعددی از جانب آژانس و غرب بود، که حتی حسن روحانی مذاکره کننده ی ارشد موضوع هسته ای ایران و رئیس سابق شورای عالی امنیت ملی در این خصوص می گوید: (این فشار ها تا حدی شده بود که هر کشور صنعتی در فعالیت روزمره اش با ما می گفت در صورتی مراودات اقتصادی و علمی را باشما می پذیریم که پروتکل الحاقی را بپذیرید ).
مبحث چهارم : بررسي اجراي موقت پروتكل الحاقي از منظر حقوق عمومي ايران
در عصر بيداري ملت ها ، حقوق عمومي حقوق حاكم بر دولت است و همه بحث هاي اصلي به تنظيم روابط دولت و ملت مربوط مي شود ، يعني دو قدرت با صلابت كه هر كدام ريسمان قدرت را به سوي خود مي كشاند . ملت ها مي خواهند سرور خود باشند و اگر اجراي قدرت را به نماينده اي مي سپارند ، همچون نايب و خدمتگزار ي قانع نيستند و در برابر وظايفي كه به عهده مي گيرند داعيه حكومت دارند و مي كوشند تا منبع قدرت را در درون خود بيابند و بر آن تكيه كنند .
روابط جمعي بشر آنگاه كه مرزهاي حاكميت را در مي نوردد ، مجموعه آنها ، پديداري حقوقي به نام جامعه بين المللي را به تصوير مي كشد . به گفته ژرژسل و لئون دوگي ، در جامعه انساني آنچه حقيقت دارد و تابع زنده مجموعه هنجارها و قواعد حقوقي است ، فرد انساني است كه از تبلور جمعي آن ، شخصيت جامعه ملي و بين المللي شكل مي گيرد . در هر حال ، تفكيك جوامع داخلي يا ملي از جامعه بين المللي ، اصلي شناخته شده در نظم حقوقي است كه از آن ، تقسيم نظم حقوقي به نظم ملي و بين المللي نشأت مي گيرد.
هر چند نظريه مونيسم حقوقي با برتري دادن به حقوق بين املل ، درصدد آن است كه با تأكيد بر وحدت ساختمان و سازمان حقوق ، مناسبات حقوق داخلي و حقوق بين الملل را نظم و نسقي بخشد كه هر دو مجموعه مذكور ، مقصود و غايت مشتركي را دنبال نمايند . اما اشاره قواعد حقوق بين املل به پديده ها و مؤلفه هاي ملي از يك سو ، و جهت گيري قواعد حقوقي ملي نسبت به برخي نهادهاي حقوق بين المللي از سوي ديگر نوعي ارتباط عميق ( و اثر پذيري يا اثرگذاري ) را در ميان آن ها نشان مي دهد . به گفته برخي علماي حقوق ، (( حقوق بين الملل براي وضع و اجراي مقرراتش ابتدا از فنون و روش هاي حقوق داخلي بهره گرفته است ؛ در دوران گذشته از فنون و روش هاي حقوق خصوصي و در عصر حاضر از فنون و روش هاي حقوق عمومي . به همين سبب ، بسياري از متقدمان ، روابط حقوقي ميان دولت ها را با همان مفاهيم و تصورات موجود در حقوق داخلي ضبط كرده اند و دولت ها را در مقام اشخاص حقوق بين الملل ، سرزمين و دريا را در حد اموال و اشياء ، و معاهدات را همچون التزامات عقدي مورد مطالعه قرار داده اند )). در حال حاضر ، اين اقتباس روش هاي ايجاد قواعد حقوقي بين المللي از قواعد داخلي ، به خوبي پيوند حقوق داخلي و خارجي در حوزه معاهده سازي را نشان مي دهد . جايگاه معاهدات در حقوق داخلي كشورها به ويژه ترتيبات ملي ناظر بر اجراي آنها ، از جمله نمودهاي اين ارتباط است كه در اين نوشتار به اين موضوع با تأكيد بر پروتكل الحاقي به نظام پادمان هسته اي پرداخته مي شود . معاهده ، سندي بين المللي و عمدتاً مكتوب است كه توسط عاملان بين المللي ( به ويژه دولت ها ) براي حصول اهدافي مشترك يا تنظيم پاره اي از ابعاد روابط بين المللي خود منعقد مي نمايند و بدان طريق فرآيند بين اامللي شدن امور را تأييد و تسريع مي كنند . براي انعقاد معاهدات ( به ويژه معاهدات چند جانبه ) ، عمدتاً مراحل دعوت به مذاكره ، مذاكره ، نگارش ، امضا، تصويب ، ثبت و توديع طي مي گردد .
در ميان مراحل مذكور مذاكره ، (( مذاكره ، نگارش ، امضا ، ثبت و توديع )) در سطح بين المللي و با حضور ديگر عاملان انجام مي گيرند . تصويب ، مرحله اي اساساً ملي است كه در نهادهاي داخلي هر كشور به عمل مي آيد . در هر حال ، با گذشت مرحله توديع ( در معاهدات چند جانبه ) يا تبادل اسناد ( در معاهدات دو جانبه ) ، معاهده در آستانه لازم الاجرا شدن قرار مي گيرد .
پرسشي كه در اين نوشتار مد نظر قرار گرفته آن است كه آيا بر اساس آنچه در قانون اساسي كشورمان در خصوص نقش و جايگاه معاهدات مقرر شده ، مي توان بدون طي مراحل مذكور به ويژه تصويب مجلي شوراي اسلامي ، معاهده اي ( نظير پروتكل الحاقي 1997 ) را به صورت موقت يا دائم به اجرا درآورد يا از نظر بين المللي متعهد به اجراي آن شد ؟ در صورتي كه چنين تعهدي توسط يك مقام يا نهاد دولتي تقبل گردد ، اعتبار اين تعهد پذيري از منظر قانون اساسي در پرتو اصل حاكميت قانون چه خواهد بود ؟
بي شك ، پاسخ به پرسش كلي مذكور ، از اين جهت نيز حائز اهميت است كه آژانس بين المللي انرژي اتمي بر اساس قطعنامه 12 سپتامبر و 24 نوامبر 2003 ، اجراي موقت پروتكل الحاقي به نظام پادمان هسته اي را از كشورمان خواستار شد و با تصميم برخي مقامات عالي كشور ، ضمن اعلام مكرر التزام ايران به پذيرش پروتكل ، حتي اجراي موقت آن نيز پذيرفته شد و در 27 آذرماه 1382 ، سند پروتكل مذكور به امضاي نمايندگان ايران و آژانس رسيد .
به منظور پاسخگويي به پرسش مذكور ، ابتدا مفهوم و جايگاه معاهدات بين المللي را در حقوق عمومي كشورمان بررسي خواهيم كرد و سپس با تدقيق در قانون اساسي و تفاسير رسمي آن ، مسأله اجراي موقت و اعتبار حقوقي آن را مورد تجزيه و تحليل قرار خواهيم داد .
مبحث چهارم : بررسی اجرای موقت پروتکل الحاقی از منظر حقوق عمومی ایران
در حقوق بين الملل عمومي ، معاهدات از جنبه هاي مختلف نظير تعداد طرفين معاهده ، و جهات صوري و ماهوي تقسيم بندي مي شوند . اما آنچه از منظر حقوق عمومي ملي اهميت دارد ، جهات صوري و شكلي يعني تشريفات انعقاد است . بر اين اساس ، معاهدات به دو دسته معاهدات رسمي يا به شرط تصويب ، و معاهدات ساده يا اجرائي تقسيم مي شوند . دسته نخست معاهداتي هستند كه لازم الاجراشدن آنها منوط به گذشت مرحله تصويب در مراجع صلاحيتدار ملي است ولي معاهدات ساده يا اجرائي با امضاي نمايندگان صلاحيتدار طرفين و تبادل اسناد آن ، قدرت اجرائي مي يابد .
قانون اساسي جمهوري اسلامي ايران با توجه به سابقه معاهدات نابرابر گذشته19 ، با سخت گيري نسبت به فرآيند انعقاد معاهدات ، هر گونه معاهده را فارغ از عنوان آن ، معاهده رسمي تلقي كرده و آن را منوط به تصويب مجلس نموده است . بر طبق اصل 77 قانون اساسي : (( عهدنامه ها ، مقاوله نامه ها ، قراردادها و موافقت نامه هاي بين المللي بايد به تصويب مجلس شوراي اسلامي برسد )) .
اصل 125 نيز با افزودن (( پيمان هاي مربوط به اتحاديه هاي بين المللي )) امضاي آنها را بعد از تصويب مجلس شوراي اسلامي ، بر عهده رئيس جمهور يا نماينده قانوني وي قرار داده است . با نگاه به نص اصول مذكور ، ترديدي نيست كه معاهدات ساده يا اجرائي ، جايگاهي در حقوف عمومي كشورمان نخواهند داشت . اما نظر به ناسازگاري تقسيم معاهدات در اصول مذكور ، با تقسيم معاهدات در حقوق بين الملل و اينكه معاهدات خواه ساده يا رسمي ، برآيند برخي از نيازهاي دولت ها هستند ، مشكلات ناشي از طولاني بودن روند تصويب معاهدات بر اساس اصول 77 و 125 قانون اساسي و فوريت تأمين مقدمات انجام برخي وظايف دولت سبب شد كه شوراي نگهبان در بعضي از تفاسير رسمي خود از اصول مذكور ، نوعي معاهدات ساده يا اجرائي را استخراج و از شمول اصول فوق مستثني نمايد .
بر اين اساس ، تنها قراردادهايي كه دولت با شركت هاي دولتي خارجي در اجراي اصول كلي مقرر در قانون عادي منعقد مي كند ، از شمول اصول 77 و 125 خارج خواهند بود . البته شورا در نظريه مورخ 7/8/1360 قراردادهاي دولت با شركت هاي خصوصي خارجي را نيز خارج از شمول اصول مذكور دانسته است ولس اساساً اين گونه قراردادها را نمي توان معاهده به مفهوم حقوق بين الملل تلقي كرد ، چرا كه يك طرف آن را اشخاص حقوقي حقوق خصوصي تشكيل مي دهند .
با توجه به آنچه گفته شد ، نص قانون اساسي و تفاسير رسمي شورا نگهبان از اصول مذكور مؤيد آن هستند كه معاهدات دولت جمهوري اسلامي ايران با ساير كشورها و سازمان هاي بين المللي ، صرفاً در صورتي از نظر حقوق داخلي معتبر و قابل اجرا هستند كه به تصويب مجلس شوراي اسلامي رسيده باشند .البته تصويب مجلس شوراي اسلامي ، كافي براي اعتبار حقوقي آنها نبوده و لازم است مراتب به تأييد شوراي نگهبان نيز برسد .
ماده 9 قانون مدني معاهدات را (( در حكم قانون )) دانسته است . نكته قابل توجه در اين خصوص آن است كه فرآيند اعتبار معاهدات در حقوق كشورمان ، مشابه با فرآيند مربوط به قوانين عادي است . يعني همانند قانون ، ابتكار آن به مجلس ارجاع مي شود ، پس از بررسي و تص.يب مجلس ، به تأييد شوراي نگهبان مي رسد ، همانند قانون به وسيله رئيس جمهور امضا مي شود و مراتب در روزنامه رسمي كشور منتشر مي گردد. اما چند تفاوت ميان دو فرآيند مذكور وجود دارد :
اولاً ، ابتكار قانون ، اصولاً منقسم به طرح و لايحه قانوني است و در اين خصوص ، امكان برابري ميان نمايندگان مجلس و دولت وجود دارد ، اما در مورد معاهدات بين المللي ، ابتكار عمدتاً از طريق دولت در قالب لايحه قانوني تحقق مي يابد .
ثانياً ، قانون يكبار امضا مي شود ولي معاهدات رسمي اساساً دو بار . بار اول ، پس از نگارش و توسط نماينده تام الاختيار كشور به عمل مي آيد و از طريق آن ، امكان ارجاع موضوع به دولت فراهم مي شود و بار دوم ، متعاقب تصويب مجلس و تأييد شوراي نگهبان براي ابلاغ و دستور اجرا و انتشار آن به عمل مي آيد .
ثالثاً ، امضاي قوانين ، اختيار غير قابل تفويض رئيس جمهور است ولي امضاي معاهدات ، توسط رئيس جمهور يا نماينده قانوني وي به عمل مي آيد .
رابعاً ، زمان اجراي قوانين طبق ماده 2 قانون مدني ، اصولاً پانزده روز پس از انتشار آن در روزنامه رسمي است ولي زمان اجراي معاهدات ، مطابق با مفاده معاهده ذيربط خواهد بود .
خامساً ، در مورد معاهدات ، علاوه بر طي مراحل ملي ، مرحله توديع يا تبادل اسناد تصويب نيز به عمل مي آيد ولي در خصوص قوانين ، انتشار آن در روزنامه رسمي به فاصله اندكي پس از امضاي رئيس جمهور صورت مي گيرد واين مرحله خاتمه فرآيند تقنين تلقي خواهد شد .
آنچه در اصل 77 قانون اساسي در خصوص اختيارات مجلس در تصويب معاهدات بين المللي آمده ، مبتني بر روند عادي امور است ، اما در موارد غير عادي ، تصويب معاهدات خارج از مجراي مجلس نيز ميسر خواهد شد . به عبارت ديگر ، اختيار و صلاحيت مجلس در خصوص بررسي و تصويب معاهدات هر چند صلاحيت و اختياري استصوابي است اما انحصاري نيست . اصل 59 قانون اساسي ، صلاحيت تقنيني را بين مجلس و مردم تقسيم كرده و هرچند اصولاً اين صلاحيت از طريق و مجراي مجلس محقق و عملي مي گردد اما اين هرگز به معناي سلب صلاحيت اصولي از مردم ( به عنوان صاحبان اصلي حاكميت ) نيست . با اين حال ، قانون اساسي نقش مردم در اعمال صلاحيت مذكور را يك استثناء تلقي كرده و تنها در (( مسائل بسيار مهم )) است كه اعمال قوه مقننه از طريق همه پرسي خواهد بود . در هر حال ، در برخي موارد كه از اهميت شاياني برخوردار است نظير معاهدات صلح ، اتحاديه هاي نظامي ، پيوستن به برخي سازمان هاي بين المللي، مي توان به جاي اصل 77 از اصل 59 براي گذراندن مرحله تصويب معاهده استفاده نمود . (( وضع قانون و ايجاد قواعد حقوقي ( خواه در شكل معاهده يا غير آن ) بايد مطابق با شؤون و نياز همه بخشهاي جامعه باشد )) . 20 بي شك خود مردم و نمايندگان منتخب آنان هستند كه بيش از هر مرجع ديگر اين شؤون و نيازها را درك مي كنند . اما فارغ از اينكه در خصوص الحاق به پروتكل تقويت پادمان هسته اي ، مي توان آن را مسأله اي عادي و مشمول اصل 77 دانست يا اينكه آن را مسأله اي (( بسيار مهم)) و تابع اصل 59 تلقي كرد پرسشي كه مطرح مي شود آن است كه آيا دولت يا شوراي عالي امنيت ملي از حيث اختيارات قانوني خود مي تواند اجراي معاهدات را به صورت پيش از موعد و قبل از طي مرحله تصويب آن از طريق مجلس يا همه پرسي انجام دهد ؟ در اين صورت ، اقدام انجام شده در قبول اجراي موقت اين پروتكل و متعاقب آن ، پذيرش ورود بازرسان آژانس بين المللي انرژي اتمي براي انجام بازرسي هايي بر اساس آن پروتكل ، چه وجاهتي از نظر قانون اساسي دارد ؟
الف ) اجراي موقت معاهده و مرجع صلاحيتداد در حقوق ايران
معاهدات اصولاً بر اساس شرايطي كه در خود آنها مقرر شده ، لازم الاجرا خواهند شد. اما نكته مهم و شايان توجه آن است كه اجراي معاهده ، مؤخر و طي مراحل انعقاد است . به عبارت ديگر ، اصولاً اثر معاهده نسبت به آينده است و علاوه بر آن ، قبل از تكميل مراحل انعقاد معاهده و شرايط مقرر در آن ، مفاد آنها حالت اجرايي پيدا نمي كنند . با اين حال ، در ماده بيست و پنج كنوانسيون 1969 حقوق معاهدات ، پس از تشريح جزئيات لازم الاجرا شدن معاهدات ( ماده 24 ) مقرر شده كه :
(( هر معاهده يا بخشي از آن در صورتي قبل از لازم الاجرا شدن به طور موقت به اجرا درمي آيد كه :
الف – معاهده خود چنين مقرر كرده باشد ؛
ب- دولت هاي شركت كننده در مذاكره در اين باره به صورتي ديگر توافق كرده باشند .
بنابراين ، در صورتي كه معاهده مقرر كرده باشد يا دولت هاي مذاكره كننده توافق كرده باشند ، معاهده را مي توان قبل از طي مراحل پذيرش ، به صورت موقت به اجرا درآورد . اما اجراي موقت و پيش از موعد چه جايگاهي در حقوق كشورمان دارد و مرجع ثالث براي تجويز آن كدام است ؟
هر چند كه قانون اساسي نسبت به اين موضوع ساكت است اما با توجه به آنكه اصل 77 قانون اساسي به صورت كلي ، تصويب معاهدات را در صلاحيت مجلس دانسته اصل 59 به موارد استثنائي و بسيار مهم ، مردم را به تصميم گيري و تقنين ( از جمله تصويب يا رد معاهدات ) فراخوانده است و با توجه به اينكه اصل 176 قانون اساسي ، شوراي امنيت ملي را مجاز به اتخاذ برخي تصميمات در موارد تهديد داخلي و خارجي دانسته است . اين سه گزينه را كنار تحليل حوزه اختيارات قوه مجريه ، بررسي خواهيم كرد .
1 – اجراي موقت معاهده و صلاحيت مجلس شوراي اسلامي
با اعمال رويكرد (( هدف سنجي و مقصود يابي )) در تفسير قانون اساسي ، به نظر مي رسد كه با توجه به اصول 71 و 77 قانتون اساسي يعني صلاحيت عمومي قانونگذاري و نظارت استصوابي بر انعقاد معاهدات بين المللي مي توان اجراي پيش از موعد را به دو صورت بررسي نمود .
الف ) اجراي پيش از موعد در چارچوب اصل 77 قانون اساسي
همان طور كه ماده 25 كنوانسيون وين حقوق معاهدات مقرر كرده است ، در صورتي كه در خود معاهده پيش بيني شده باشد ، مي توان آن را به صورت موقت به اجرا درآورد . اگر چنين معاهده اي كه در آن مسأله اجراي موقت پيش بيني شده ، به مجلس ارجاع و بر اساس اصل 77 قانون اساسي به تصويب برسد ، مي توان آن را به صورت موقت اجرا نمود حتي اگر شرايط لازم الاجرا شدن هنوز حاصل نشده باشد . به عبارت ديگر ، مجلس با اعمال اصل 77 و تصويب چنين معاهده اي ، اجراي موقت را نيز مورد پذيرش قرار داده است .
اما پرسشي كه در اين خصوص مطرح مي شود اين است كه با فرض تصويب مجلس بر اساس اصل 77 ، تنها امكان و قابليت اجراي موقت آن مورد تصويب قرار گرفته است ، اما چه مرجعي مي تواند در خصوص به فعليت درآوردن آن تصميم گيري نمايد ؟
هر چند در اين خصوص خلاء و سكوت حقوق موضوعه وجود دارد اما به نظر مي رسد كه تشخيص آن و همچنين مدت اجراي موقت و نحوه خاتمه اجراي موقت بر عهده مجلس خواهد بود ضمن آنكه مجلس مي تواند در ماده واحده الحاقي به معاهده ، اين امر را مشخص كرده و يا تشخيص آن را به نهادهاي ديگر تفويض و محلول نمايد .
ب ) اجراي پيش از موعد بر مبناي اصل 71 قانون اساسي
در صورتي كه در معاهده مصوب مجلس ، امكان اجراي موقت پيش بيني نشده باشد ولي به هر دليل اجراي موقت ضرورت يابد ، مجلس مي تواند چنين موضوعي را بررسي و تصويب نمايد . با تصويب اين امر توسط مجلس ، اعتبار و مشروعيت حقوقي داخلي آن فراهم مي گردد.
مبناي حقوقي اين امر ، صلاحيت عمومي قانونگذاري سپرده شده به مجلس در اصول 58 و 71 قانون اساسي است . از آنجا كه مجلس در عموم مسائل مي تواند قانونگذاري نمايد ، مي تواند در مورد اينكه يك معاهده دو يا چند جانبه حتي قبل از لازم الاجرا شدن ، به صورت داوطلبانه و اختياري در مورد كشورمان به اجرا درآيد ، اتخاذ تصميم نمايد . در اين موارد ، تجويز اجراي موقت همانند كليه ابتكارات قانوني به صورت يا لايحه به مجلس ارجاع و در صورت تصويب مجلس ( و تأييد شوراي نگهبان ) اعتبار تام در حقوف داخلي خواهد يافت و در رديف قوانين عادي قرار خواهد گرفت . بنابراين ، نه تنها هيچ مانعي بر سر راه اعمال صلاحيت مجلس در حوزه تجويز اجراي موقت معاهده وجود ندارد بلكه همانطور كه در ادامه خواهد آمد ، مجلس شوراي اسلامي يكي از دو محورهاي قانوني مشروعيت بخش اين امر خواهد بود .
2-پذيرش اجراي موقت معاهده از مجراي برگزاري همه پرسي تقنيني
در جمهموري اسلامي ايران كه جمهوريت و اسلاميت به صورت تلفيقي از دو نظريه حاكميت تئوكراتيك و دموكراتيك پذيرفته شده است ، بر مبناي تفويض اختيار اراده امور جهان به انسان ها به عنوان جانشينان خداوند متعال ، مردم را بايد صاحبان حاكميت تلقي نمود . بر اين اساس و بر پايه فطرت و ضرورت هاي زيست جمعي ، انسان هاي صاحب حاكميت ، اداره امور عمومي خود را به نمايندگان برگزيده خود سپرده و امور تقنيني را اساساً به نهادي به نام مجلس محول كرده اند . با اين حال ، چون نمايندگان مذكور صرفاً وكيل بوده و از حق اصالتي برخوردار نيستند ، رابطه تقنين با مردم به صورت هميشگي ، قطع نشده و در برخي موارد آنها امكان دارند خود به صورت مستقيم حق خداداد حاكميت را در بخش تقنيني اعمال نمايند . اصل 59 قانون اساسي ، پس از آنكه اعمال قوه مقننه را اصولاً بر عهده مجلس مي شمارد ، در موارد استثنائي به مردم حق مي دهد با نماياندن اراده جمعي خود ، تصميم گيري پيرامون برخي امور مهم را خود به عمل آورند .
بنابراين ، همه پرسي تقنيني ، در كنار و هم عرض با تقنين مجلس بوده و اختيار تصميم گيري در خصوص مسائل بسيار مهم ، هم از طريق مجلس قابل اعمال است و هم از طريق همه پرسي تقنيني . به عبارت ديگر ، اولاً موارد استفاده از همه پرسي ، نادر بوده و حالت عام ندارد . ثانياً ، تصميم گيري در اين موارد بسيار مهم نيز در انحصار اسلوب همه پرسي نيست بلكه (( ممكن است اعمال قوه مقننه از راه همه پرسي و مراجعه مستقيم به آراي مردم صورت گيرد )) .
بر اساس اصل مذكور و قانون همه پرسي جمهوري اسلامي ايران مصوب 4/4/1368 ، اجراي موقت معاهده نيز همانند آنچه در خصوص مصوبات مجلس مطرح شد ، قابل تصور است . در خصوص مسأله اجراي موقت پروتكل الحاقي به نظام پادمان هسته اي نيز در صورتي كه مراتب به تصويب مجلس نرسيده باشد ، از طريق همه پرسي مي توان اجراي موقت را به رأي مردم سپرد و تصويب آن در همه پرسي ، اجراي موقت را ميسر خواهد ساخت . از نظر موضوعي ، اهميتي كه پروتكل مذكور و اجراي آن داشته و ميزان جلب توجه افكار عمومي به اين مقوله ، نشان مي دهد كه مي توان آن را يكي از (( مسائل بسيار مهم )) مذكور در اصل 59 قانون اساسي تلقي كرد . در ضمن ، در صورت رد مسأله تصويب پروتكل و اجراي آن ، دموكراتيك بودن آئين ملي برخورد با آن مي تواند رويكرد آژانس در مورد كشورمان را ( همانند كره شمالي ) به صورت جدي تحت تأثير قرار دهد .
3-اجراي موقت معاهده و نقش شوراي عالي امنيت ملي
شوراي عالي امنيت ملي ، نهادي خارج از قواي سه گانه است كه با تجمع صاحبنظران امور نظامي ، سياسي و امنيتي ، بالاترين سازوكار متمركز كشور در امور دفاعي امنيتي را تجلي بخشيده است . اصل 176 قانون اساسي با تشكيل اين نهاد منحصر به فرد كه فاقد سابقه در نظام حقوقي ايران است ، درصدد برآمده تا در امور دفاعي و امنيتي ، يك نهاد عالي وجود داشته باشد و مديريت اين امور را به انجام برساند به گونه اي كه ساير نهادهاي تخصصي دفاعي امنيتي ، در چارچوب قوانين و مقررات عمومي كشور و بر حسب سياست هايي كه اين شورا را تعيين مي كند ، وظايف خود را انجام رسانند .
بر اساس اصل 176 قانون اساسي ، اين شورا سه وظيفه عمده دارد :
- تعيين سياست هاي دفاعي امنيتي كشور در چارچوب سياست هاي كلي تعيين شده از سوي مقام معظم رهبري ؛
- هماهنگي امور كشور با تدابير دفاعي امنيتي ؛
- بهره گيري از امكانات كشور براي مقابله با تهديدات داخلي و خارجي .
اما پرسشي كه مطرح مي شود آن است كه آيا اختيارات و صلاحيت هاي اين شورا ، مؤيد نوعي قانونگذاري است و در هر حال ، رابطه اين تصميمات با اعمال صلاحيت قانونگذاري بر اساس اصل 71 قانون اساسي چگونه است ؟
با وجود تعابير گوناگوني كه در خصوص جايگاه شوراي مذكور در ميان نهادهاي تصميم ساز كشور وجود دارد ، به نظر نمي رسد كه اين شورا از شأن قانونگذاري برخوردار باشد و يا نوعي رقيب و يا تخصيص دهنده اختيارات مجلس شوراي اسلامي تلقي گردد ، زيرا :
اولاً ، اختيار قانونگذار در تمام امور كشور ، بر اساس نص اصل 71 قانون اساسي به مجلس محول شده است .
ثانياً ، حتي در اصل 176 تشريح جزئيات و طرز عمل شوراهاي مذكور به عهده قانون يعني مصوبه مجلس گذارده شده است .
ثالثاً ، در اصل 71 ، استثنائي در خصوص شوراي عالي امنيت ملي پيش بيني نشده و اصل 76 نيز ، هيچ گونه اختيار تقنيني براي شورا ايجاد نكرده است .
رابعاً ، رويه شورا در خصوص مناسبات مجلس نيز مؤيد تبعيت شورا از صلاحيت عمومي قانونگذاري مجلس بوده و هيچ گاه اين شورا درصدد مستثني كردن تصميمات خود از اصل 71 يا اطلاق وصف قانون به تصميمات خود برنيامده است .
در هر حال ، هرچند اصل 176 اين امكان را به وجود آورده تا صرفاً در خصوص امور دفاعي و امنيتي ، شورا بتواند تصميماتي اتخاذ نمايد و اين تصميمات پس از تأييد مقام رهبري ، قابل اجرا باشد اما به نظر مي رسد كه بايد اصل مذكور را در چارچوب اصول 71 و 77 قانون اساسي تعبير و تفسير نمود ؛ بدين معنا كه هرگاه مسأله انعقاد معاهدات بين المللي نظامي و امنيتي مطرح شود ، هر چند شوراي عالي امنيت ملي داراي صبغه تخصصي تري نسبت به مجلس در اين امور است ، اما نظر شورا هر چه كه باشد بايد نهايتاً وفق اصل 77 قانون اساسي و از مجراي مجلس ، نهايي گردد .شايان ذكر است كه در اين موارد نيز مجلس با در نظر گرفتن نظر شوراي عالي امنيت ملي ، و مقام رهبري ( ناظر قواي سه گانه ) ، عمل خواهد كرد . بنابراين ، مسكوت ماندن حق تصويب معاهدات توسط اين شورا در اصل 176 قانون اساسي را نمي توان بر خلاف كليت مقرر در اصل 77 قانون اساسي و به معناي تجويز و حتي احتمال تجويز يا ايجاد امكان شكل گيري عرفي در اين خصوص تلقي كرد . اين نوع تفسير ، با جامعيت قانون اساسي و اصل تفسير مفيد سازگار نخواهد بود .
بنابراين ، اجراي موقت و پيش از موعد معاهدات دفاعي و امنيتي ، هر چند به تصويب شوراي عالي امنيت ملي نيز برسد ، در صورتي از نظر شرايط قانوني ، كامل خواهد شد كه مراتب بر اساس اصول 71 و77 قانون اساسي ، به تصويب مجلس نيز برسد و علاوه بر رعايت حوزه اختيارات مجلس و شأن نماينده سالاري نظام ، تفسير مذكور سبب خواهد شد كه اصول كلي حقوقي نيز مراعات گردد . از جمله اصول مذكور آن است كه ايجاد حق و تكليف براي عموم ، مستلزم حكم قانونگذار است . از آنجا كه قانونگذار صرفاً مجلس شوراي اسلامي است ، اجراي موقت پروتكل 1997 تقويت نظام پادمان هسته اي نيز به لحاظ آنكه تعهداتي بر افراد و اشخاص حقوقي حقوق خصوصي نيز بار مي كند ، مستلزم تصويب مجلس خواهد بود .
شايان ذكر است كه پروتكل مذكور ، دولت را موظف كرده كه اسامي افراد و نهادهاي متخصص و مرتبط با مسائل هسته اي حتي دانشمندان هسته اي را به آژانس بين المللي انرژي اتمي اعلام نمايد . از آنجا كه هويت و مشخصات اشخاص حقيقي و حتي اشخاص حقوقي حقوق خصوصي ، جزئي از حريم خصوصي آنها تلقي مي شود كه بر اساس اصول مختلف قانون اساسي از جمله اصول 22 و 28 مورد حمايت قانون مي باشد و موارد استثناي حرمت حريم خصوصي را قانون تعيين خواهد كرد ، انجام اقدامات مذكور در صورتي از سوي دولت مجاز و قانوني خواهد بود كه قانونگذار حكم به چنين اموري داده باشد . در ضمن وظيفه قوه مجريه نيز اجراي قانون است . در صورتي كه مراتب فوق به صورت قانون در نيايد ، اجراي آنها در دستگاه اداري نيز با مانع حقوقي روبه رو خواهد شد .
در هر حال بر اساس آموزه هاي حقوق عمومي كشورمان به ويژه مدلول اصول قانون اساسي ، تصويب اجراي موقت معاهدات بين المللي ( صرفاً در امور دفاعي امنيتي ) توسط شوراي عالي امنيت ملي ، در صورتي قابل اجراست كه شرايط لازم فراهم شده در اجراي اصل 176 ، با اعمال اصول 71 و77 قانون اساسي ، تكميل گردد.
4- اجراي موقت معاهده و ابتكار قوه مجريه
آيا قوه مجريه ( دولت ) مي تواند در خصوص اجراي موقت معاهدات بين المللي كه هنوز به تصويب مجلس نرسيده است ، اتخاذ تصميم نمايد ؟
با توجه به اصل 123 و 125 قانون اساسي ، وظيفه رئيس جمهور ابلاغ نتايج همه پرسي و مصوبات مجلس براي اجرا است . به عبارت ديگر ، دستگاه اجرائي كشور ( دولت ) تنها موظف به اجراي نتايج همه پرسي و مصوبات مجلس است . از اين رو ، دولت در مقام انجام وظيفه هسته اي خود كه ناشي از اصل تفكيك قوا است ، به اجراي قانون اشتغال دارد و از اين رو ، اجراي موقت معاهداتي كه بر اساس اصول 59 ، 71و77 قانون يا نتيجه همه پرسي درنيامده باشند ، در تفسير مضيق مفهوم اجراي قانون نمي گنجد . به يقين در صورتي كه اجراي موقت معاهده اي به تأييد مجلس نرسيده باشد ، دولت نه تنها وظيفه اي در قبال آن ندارد بلكه اساساً مكلف به عدم اجراي آن است .
نتيجه مطلب فوق اين است كه دولت نمي تواند با اعمال اصل 138 قانون اساسي ( صلاحيت وضع آئين نامه ) تصميم به اجراي موقت معاهده اي بگيرد كه به تصويب مجلس يا به تأييد همه پرسي نرسيده است . تنها نقشي كه دولت خواهد داشت اين است كه لايجه اجراي موقت معاهده را تدوين و تصويب نمايد . در اين خصوص در صورتي كه هماهنگي لازم با شوراي عالي امنيت ملي به عمل آيد ، نتيجه ابتكار دولت از قطعيت و حمايت بيشتري برخوردار خواهد شد .
هدف نهايي انعقاد هر معاهده بين المللي اجراي آن در جهت تنسيق روابط بين المللي است . از اين رو ، مسأله (( اجرا )) ي اين معاهدات هم التزامي بين المللي است و هم ترتيبي در حقوق داخلي براي بساماني گستره و ابعاد بيروني حاكميت دولت ها .
با اين حال ، در حقوق بين الملل علاوه بر اجراي عادي و كامل معاهدات ، اجراي موقت آنها نيز مطمح نظر قرار گرفته است . در اين حالت ، با اينكه مراحل تكميل فرآيند لازم الاجرا شدن معاهده ( بر اساس قيد مصرح در آن معاهده يا در پرتو تشريفات لازم در حقوق داخلي پيرامون معاهدات رسمي ) هنوز طي نشده است ، دولت امضا كننده معاهد مي تواند رضايت خود ، مبني بر اجراي مفاد آن معاهده را حتي قبل از طي اين تشريفات اعلام نمايد . در اين صورت ، تمامي مفاد آن معاهده در خصوص آن دولت لازم الاجرا خواهد شد گويي كه پذيرش نهايي و تصويب نيز به عمل آمده است .
در حقوق اساسي كشورمان ، صرفاً به مسأله اجراي عادي معاهدات بين المللي يعني اجرا متعاقب طي مراحل داخلي ( ابتكار دولت ، تصويب مجلس ، تأييد شوراي نگهبان ، امضاي رئيس جمهور يا نماينده قانوني آن و انتشار در روزنامه سراسري كشور به همراه توديع اسناد تصويب نزد امين اسناد ) اشاره شده و از اين رو ، رويه شوراي نگهبان و تفاسير رسمي آن نيز صرفاً ناظر بر اين نوع (( اجرا )) است . نظر به اينكه اجراي موقت پروتكل الحاقي تقويت پادمان هسته اي ( مصوب 1997 شوراي حكام آژانس ) ، نخستين موردي است كه اجراي موقت و پيش از موعد معاهدات بين المللي را در تاريخ حقوق ايران موضوعيت بخشيده است ، از اين جهت حكم صريح را نمي توان از قوانين با رويه ها به دست آورد . با اين حال ، بر اساس اصول كلي مقرر در قانون اساسي ، به نظر مي رسد كه اجراي پيش از موعد يا موقت معاهدات بين المللي با رعايت شرايط زير مطابق و سازگار با حقوق كشور خواهد بود :
1- بر اساس تأكيد اصول 77 و 125 قانون اساسي بر اينكه معاهده بايد به تصويب مجلس برسد ، نمي توان معاهداه اي را بدون نظر تصويبي مجلس به اجرا درآورد .
2- تجويز اجراي موقت معاهدات در حوزه اختيارات صريح هيچ مرجعي غير از مجلس شوراي اسلامي يا رأي مستقيم مردم در قالب همه پرسي تقنيني نبوده و اصولي بودن گستره اصول 77 و 125 قانون اساسي تنها با استفاده از اصل 59 اين قانون ، تحديدپذير است .
3- اجراي پيش از موعد موضوعي در حوزه اختيارات همان مرجعي است كه از صلاحيت تصويب معاهدات و تجويز اجراي عادي آنها ( مجلس ) برخوردار است . تصميم گيري مستقل نهادهاي حكومتي و عالي كشور بدون رعايت اصول مذكور بدين معناست كه اساساً نه تنها نيازي به تصويب مجلس بر اساس اصول پيش گفته نيست بلكه حتي در صورت مخالفت مجلس يا مراجع ديگر نظارتي ( شوراي نگهبان ) نيز كشور به اجراي آن پروتكل ادامه خواهد داد. بي شك اين امر مغاير نص و روح قانون اساسي خواهد بود .
4- علاوه بر گزينه مجلس ، استفاده همه پرسي موضوع اصل 59 قانون اساسي نيز به لحاظ (( بسيار مهم )) بودن موضوع الحاق به پروتكل و اجراي موقت آن ، به همراه اهميت اين موضوع در افكار عمومي و حتي روند توسعه انرژي هسته اي در كشور به عنوان يكي از زير ساخت هاي مهم توسعه همه جانبه ، مي تواند زمينه ساز نخستين همه پرسي كشور پيرامون تقنين باشد . در هر حال ، همه پرسي تقنيني نيز مؤيد آن است كه اجراي موقت موضوعي در حوزه صلاحيت عمومي تقنيني ( به ويژه اصل 71 قانون اساسي ) است و بر اساس اصول 58 و 59 اين قانون صلاحيت قابل اعمال دارد .
5- به لحاظ اينكه اين معاهده بر حقوق فردي و آزادي هاي عمومي و به ويژه از جهت حق تحقيق و جست و جو و حتي حريم خصوصي افراد تأثير دارد ، در صورتي مي توان با اجراي موقت پروتكل ، اين حقوق را تحديد نمود كه قانونگذار چنين چيزي را مقرر نكرده باشد ، زيرا حقوق افراد محترم است مگر در صورتي كه قانون خلاف آن را تصريح نمايد .
از اين رو ، موافقت وزير امور خارجه يا هر مقام عالي سياسي كشور با مفاد بيانيه چهار جانبه تهران يا اعلام تعهد ايران به اجراي موقت آن پروتكل به دبير خانه آژانس بين المللي انرژي اتمي از اين جهت كه رأساً به اجراي موقت پروتكل الحاقي نظر داده و در اين خصوص بر طبق اصول 71 ، 77 و 125 قانون اساسي عمل نشده است ، ناسازگاري آن به ويژه با اصول 71 ، 77 ، 94 و 125 قانون اساسي مسلم است . علي اي حال ، بر اساس ماده 9 قانون مدني ، تنها معاهداتي را مي توان منيع حقوق داخلي تلقي كرد و معتبر شمرد كه با قانون اساسي مطابقت داشته باشند (( وفق قانون اساسي منعقد شده باشند )) . اين يكي از آثار اصل قانوني بوده است كه خروج نهادهاي مجري اقتدار عمومي از محدوده قوانين را مانع مي شود . اين اصل به عنوان يكي از مفاهيم ريشه اي حقوق عمومي 23 و به منزله يك اصل كلي حقوقي ، اصلي هدايت كننده و حاكم بر اعمال حاكميت است كه عدول از آن ، مشروعيت حقوقي عمل انجام شده را سلب مي نمايد . مفهوم دولت قانونمند ، مبين وجود يك قدرت محدودد است ، قدرتي كه تابع مقررات و قواعد حقوقي است و از آن عدول نمي كند. 24
با توجه به آنچه گفته شد ، اجراي موقت معاهدات بين المللي كه نهادي پذيرفته شده در حقوق بين المللي است ، در حقوق داخلي كشورمان از جمله قانون اساسي به صراحت پيش بيني نشده است و حتي سابقه اي از اعمال آن در كشور نيز وجود ندارد . شايد نخستين موردي كه يافتن جايگاه چنين موضوعي در حقوق كشور را موجب شده اجراي موقت پروتكل 1997 تقويت نظام پادمان هسته اي است . كه بر اساس قطعنامه 12 سپتامبر 2003 آژانس بين المللي انرژي اتمي ، از كشور خواسته شده است .
با دقت در اصول مختلف قانون اساسي ، به نظر مي رسد كه اجراي موقت و پيش از موعد معاهدات بين المللي در كليت آنها ، در صورتي با قانون اساسي سازگار خواهد بود كه مراتب به تصويب مجلس شوراي اسلامي برسد ، يا از طريق همه پرسي تقنيني ، رأي موافق مردم بر چنين امري دلالت نمايد . از اين رو ، آْنچه در بيانيه چهار جانبه ايران ، آلمان ، فرانسه و انگلستان در تاريخ 28/7/82 تحت عنوان (( اجراي موقت )) پروتكل الحاقي مطرح شده ، در صورتي واجد اعتبار در حقوق داخلي است كه مراتب وفق اصول 59،71 ،77 قانون اساسي به تأييد مردم يا مجلس برسد . بي شك ، نه وزارت امور به خارجه و نه شوراي عالي امنيت ملي نمي توانند بدون طي مراحل مذكور در اصول فوق ، خود رأساً اجراي موقت پروتكل الحاقي را تصويب و مقرر نمايد . در صورتي كه براي رهايي از بحران اخير به ويژه با توجه به قطعنامه آژانس اجراي موقت پروتكل لازم مي بود ، دولت مي توانست لايحه اجراي موقت را پس از هماهنگي با شوراي عالي امنيت ملي ، تصويب و به مجلس ارجاع دهد . از آنجا كه تصويب پروتكل ، در حوزه اختيارات مدرسه است ، تجويز اجراي موقت آن نيز بر عهده و در حوزه صلاحيت قانوني مجلس خواهد بود ونه تصميم وزارت امور خارجه . بدين ترتيب ، به نظر مي رسد ، در قبول اجراي موقت پروتكل مذكور ، نظم حقوقي مبتني بر قانون اساسي به درستي مراعات نشده است .
با اين حال ، نظارت هاي پيش بيني شده در سيستم حقوقي كشور براي تضمين دستور گرايي و برتري قانون اساسي ، اساساً در پرتو اصل94 قانون اساسي تعبيه شده و نظارت قضايي مقرردراصول 171 و 173 قانون اساسي ، مكمل آن بوده اما تاكنون ، اعمال اين نظارت بر تصميم اداري اتخاذ شده در خصوص اجراي موقت پروتكل كه مغاير با اصل 71 و 77 قانون اساسي است ، مطرح نشده ولي شايسته پي گيري مي باشد .
اجراي موقت معاهده در صورتي معنا دارد كه به وسيله نهادي كه صلاحيت قانوني الزامي كردن اجراي دائمي آن را دارد ، پذيرفته شده باشد ، دولت يا هر نهاد ديگر نظير شوراي عالي امنيت ملي به رغم اشتغالات مهمي كه دارند ، نمي توانند اجراي دائمي معاهدات را جلوه قانون ببخشند و به طريق اولي ، نمي توانند در خصوص اجراي موقت نيز تصميمي الزام آور اتخاذ نمايند . محاكم نيز در اجراي ملي آن معاهده ، تنها در صورت تصميم نهاد قانون ساز ( مجلس و مردم ) قابليت اقدام خواهند يافت .
در ضمن ، معاهده ممكن است با توجه به سابقه اجراي پيش از تصويب معاهده 1996 معاهده منع جامع آزمايشهاي هسته اي ( CTBT ) چنين تصور شود كه مراتب به صورت رويه ( Practice ) درآمده است . حال آنكه اجراي معاهده منع جامع آزمايشهاي هسته اي در سال 1378 به بعد در كشورمان كه ظاهراً با تأييد نظام رهبري و تصميم شوراي عالي امنيت ملي بوده ، صرفاً اجراي جزئي يعني استقرار تأسيسات ويژه لرزه نگاري و ... در چند نقطه كشور بوده است و نه اجراي كامل تمامي مفاد آن معاهده . ضمن آن كه متعاقب تصميم مقامات عالي كشور در سال گذشته ، اين اجراي جزئي نيز به حالت تعليق درآمد و فعاليت تأسيسات مذكور ، متوقف شد . در هر حال ، همانطور كه در خصوص تصويب كنوانسيون سلاح هاي شيميايي در سال 1377 ، مراتب پس از تصويب شوراي عالي امنيت ملي ( شرط لازم ) ، به تصويب مجلس رسد ( شرط كامل ) ، در مورد تصويب و اجراي موقت پروتكل اخير نيز كه واحد جنبه دفاعي امنيتي است ، بايد نهايتاً نظر تصويبي و تأييدي مجلس نيز اخذ گردد. در غير اين صورت ، اقدام انجام شده در قبول اجراي موقت پروتكل كه بدون در نظر گرفتن مدلول اصول 71 و 77 قانون اساسي مي باشد ، به معناي عدول از نظم حقوقي خواهد بود .
مبحث پنجم : فوايد و مضار ، و ارئه نظر مخالفان و موافقان ، پذيرش پروتكل الحاقي توسط ايران
با توجه به اينكه صاحبنظران در جايگاه نقد ، به بررسي و تحليل فوايد و مضار پيوستن به پروتكل الحاقي پرداخته اند ، هر يك به نوبه خود به طرح ديدگاه خود در اين خصوص اكتفا نموده اند . در اين مقال پس از طرح اين ديدگاه ها در قسمت نتيجه گيري ديدگاه نگارنده طرح خواهد شد .
در اين مورد يكي از نويسندگان1 به طرح فوايد پيوستن ايران به پروتكل الحاقي مي پردازد و استلال مي كند پيوستن و اجراي پروتكل الحاقي مي تواند پاسخي به درخواست هاي شوراي حكام آژانس و شوراي امنيت سازمان ملل متحد و بيانگر اراده سياسي جمهوري اسلامي ايران براي ارائه تضميني سياسي ، حقوقي و فني در عدم انحراف از فعاليت هاي صلح آميز باشد . ايشان اين اقدام را يك اقدام اعتماد ساز مي دانند و تصويب آنرا باعث محروميت ايران از برخورداري از چرخه سوخت هسته اي ندانسته است . طرح اين استدلال كه انجام اين كار باعث تسريع پيوستن ايران به سازمان تجارت جهاني مي شود نيز از دلايل ايشان است . به نظر ايشان ، تصويب و اجراي پروتكل الحاقي از سوي جمهوري اسلامي ايران به آژانس ياري خواهد نمود تا ابزارهاي مناسب تري براي تشويق و ترغيب ساير كشورها در تصويب و اجراي پروتكل الحاقي و در نتيجه حركت به سمت جهانشمولي پروتكل در اختيار داشته باشد .
به نظر نويسنده ديگري2، اجراي پروتكل مزبور مي تواند در جهت آرامش خاطر كشورهاي همسايه در مورد صلح آميز بودن فعاليت هاي هسته اي ايران و عدم وجود تهديد در اين زمينه مؤثر باشد . ايشان چنين ادامه مي دهند كه با توجه به اينكه در استراتژي دفاعي جمهوري اسلامي ايران سلاح هاي هسته اي جايي ندارد ، و نظام جمهوري اسلامي ايران هم از نظر عقيدتي و هم از لحاظ سياسي با سلاح هاي كشتار جمعي مخالف است ، لذا نگراني از مواد ، مكان يا فعاليت هاي هسته اي اعلام نشده در جمهوري اسلامي ايران وجود ندارد كه با اجراي پروتكل الحاقي قابل كشف باشد .
1- غلامپور – علي ، آثار پذيرش پروتكل الحاقي توسط ايران ، تهديدها – فرصت ها ، مزايا و مضار مجموعه مقالات مركز تحقيقات مجمع تشخيص مصلجت نظام .
2- موسويان – سيد حسين ، راهبرد جمهوري اسلامي ايران در مورد پروتكل الحاقي در مجموعه مقالات پروتكل الحاقي و راهبرد جمهوري اسلامي ، مجموعه مقالات در مركز مجمع تشخيص مصلحت نظام .
در خصوص مضار پيوستن ايران به پروتكل الحاقي نيز نكاتي قابل طرح مي باشد :
1- تصويب و اجراي پروتكل الحاقي به ناگريز تنگناهايي در زمينه اطلاعات حساس دفاعي ، نظامي و امنيتي را بر ساختار و سيستم نظامي ، دفاعي و امنيتي كشور تحميل خواهد كرد .
1- اين نگراني وجود خواهد داشت كه كشورهاي داراي نفوذ در آژانس بين المللي انرژي اتمي همانند ايالات متحده و متحدانش ، به هر نحو ممكن در جريان اجراي پروتكل الحاقي ، اقدام به جاسوسي نمايند .
2- پذيرش پروتكل الحاقي ، محدوديت و تعهدات بيشتري را نسبت به موافقت نامه ها پادمان در مورد برنامه عسته اي كشور ايجاد خواهد كرد .
3- اجراي پروتكل به تنهايي هيچ تضميني براي همكاري هاي هسته اي صلح آميز جهان غرب با جمهوري اسلامي ايران نخواهد بود .
4- اجراي پروتكل الحاقي تضميني براي حل و فصل نهايي و عادي شدن كامل پرونده هسته اي ايران در آژانس و خروج آن از دستور كار شوراي امنيت نخواهد بود .
5- اين احتمال منتفي نيست كه حتي با اجراي كامل پروتكل ، آژانس اعلام نمايد كه بازرسي هاي به عمل آمده مبناي لازم و دقيق براي كشف موارد اعلام نشده را به دست نمي دهد و آژانس همچنان قادر به تأييد صلح آميز بودن فعاليت هاي هسته اي ايران نيست و دسترسي هاي فراتر از پروتكل همچنان ضروري و اساسي است . اين احتمال قابل تصور به نظر مي رسد زيرا :
الف ) تجربه اجراي داوطلبانه پروتكل الحاقي در ايران و سپس قطعنامه هاي شوراي حكام كه نمي تواند صلح آميز بودن فعاليت هاي هسته اي در ايران را به طور كامل تاييد نمايد ، وقوع اين سناريو را بسيار محتمل مي سازد .
ب ) درخواست قطعنامه هاي شوراي حكام مبني بر نياز آژانس به راستي آزمايي هاي فراتر از پروتكل الحاقي مؤيد محتمل بودن سناريوي فوق الذكر است .
ج ) پيچيدگي ها و پيشرفت هاي بدست آمده در زمينه غني سازي اورانيوم و دشواري هاي عملي در زمينه اعمال كنترل بر نقل و انتقال مواد و دانش و تجهيزات هسته اي و وجود بازار سياه و شبكه هاي قاچاق ، روز به روز اين فرض اساسي پروتكل الحاقي را كه تصويب و اجراي اين پروتكل مي تواند تضميني معتبر در خصوص ماهيت فعاليت هاي هسته اي صلح آميز و تضمين كافي براي كاركرد عدم اشاعه بدست دهد ، با شك و ترديد روبرو ساخته است .
نتيجه گيري
متأسفانه نكته فراموش شده در بيشتر نوشته هاي تحليلي يا موضع گيري هاي راجع به پذيرش يا عدم پذيرش پروتكل الحاقي ، حتي توسط حقوقدانان كشورمان ، عدم تفكيك پذيرش پروتكل با مسأله تهديدهاي فراروي كشور است . برخي به سادگي از كنار اين تفكيك مي گذرند و پذيرش پروتكل ( خواه امضاء يا تصويب و حتي اجراي بدون تصويب ) را چاره وضع موجود مي دانند . از منظر تخصصي ، جاي تأسف باقي است كه بزرگان حقوق ، روابط بين الملل يا صاحبان منصب نمايندگي مجلس نيز بدين اشتباه گرفتار شده اند . از كساني كه طرفدار پذيرش پروتكل هستند ، طرح چند پرسش ضروري است :
مدير كل آژانس در گزارش 6 ژوئن و به ويژه گزارش اخير خود ، يكي از موارد ابهام در فعاليت هاي هسته اي كشورمان را منبع ورود تجهيزات آلوده به اورانيوم غني شده دانسته است . آيا با پذيرش پروتكل ، مسأله آلودگي اين تجهيزات يا نمونه ها ، حل خواهد شد ؟ آيا اتهاماتي كه همواره در خصوص سلاحهاي كشتار جمعي مطرح شده ، خاتمه خواهد يافت ؟ آيا با اين پذيرش ، اتحاديه اروپا همكاري اقتصادي را بدون هيچ گونه خواسته ديگر ، از سر خواهد گرفت ؟ آيا ديگر خطري تأسيسات هسته اي كشور را تهديد نمي كند ؟ اساساً حتي اگر كشور برنامه هسته اي صلح آميز خود را كنار بگذارد و به قول برخي ، به سوخت فسيلي اكتفا كند ، دست از سر كشور برخواهند داشت ؟ آيا بدين طريق ، شفافيت برنامه هاي هسته اي كشور براي آژانس و طراحان قطعنامه اخير آشكار خواهد شد ؟
واضح است كه نه امضاء و حتي تصويب پروتكل هيچ تضميني در مثبت شدن پاسخ پرسش هاي فوق ارائه نمي دهد. آژانس در قطعنامه اخير خود به صراحت آورده كه نه امضاء و تصويب پروتكل كفايت نمي كند . اجراي كامل پروتكل آن هم به صورت پيش از موعد ( يعني قبل از تصميم مراجع صلاحيتدار داخلي به شرح اصول 75 ، 94 و 121 قانون اساسي ) تازه به عنوان (( يكي از اقدامات اطمينان ساز )) تلقي مي گردد. پس اين قصه سر دراز دارد و نبايد با پذيرش پروتكل ، تصوري بر خاتمه آن داشت ، ضمن آنكه با اجراي پروتكل و عملي شدن قابليت هاي گسترده نظارتي آژانس ، چه بسا موارد ابهام جديدي خلق نمايند كه در آن صورت هم همان خطرات تحريم يا اقدامات شديدتر شوراي امنيت كه قبل از پذيرش هم محتمل به نظر مي رسيد ، به قوت خود باقي خواهد ماند .
همه مي دانيم كه پروتكل ة بخشي از يك فرآيند و نقطه اي از خطي است كه پيش بيني انتهاي آن ، ناممكن است . از منظري استراتژيك ، بايد مطوئن بود كه نه امضاي پروتكل و نه تصويب سريع و حتي اجراي پيش از موعد آن ، چيزي نخواهد بود جز سرآغازي براي سناريوهاي بعدي و اعمال فشار براي تحقق خواسته هايي ديگر در عرصه هاي نظامي و غير نظامي .
داشتن سلاح هسته اي ، با اصول حقوق بين الملل و صلح و امنيت بين المللي پايدار ، سازگار نيست ولي در كنار آن ، خلع سلاح هسته اي نيز نه تنها در پرتو مفهوم كلي (( خلع سلاح عمومي و كامل )) مصوب مجمع عمومي ملل متحد بلكه بر اساس نص صريح ماده 6 ان . پي . تي . التزامي حقوقي است كه دارندگان سلاح هسته اي ، وقعي بدان نمي نهند . اصل تماميت و جامعيت معاهده ، مقتضي برابري اصولي تمامي مفاد آن معاهده است . از اين منظر ، دليلي حقوقي وجود ندارد كه ماده 3 ان . پي . تي . در خصوص نظام پادمان . بر ماده 4 در خصوص همكاري هاي صلح آميز يا ماده 6 در مورد خلع سلاح هسته اي ، مقدم و مرجع باشد .
پس تأمين انيت ملي و مصالح ملت را در گستره صحيح آن تعبير كنيم . بي شك ، اكتفا به سوخت فسيلي و توقف برنامه هسته اي صلح آميز كشور نيز خاتمه فشارهاي هماهنگ بر كشور را تضمين نخواهد كرد . پروتكل الحاقي را فارغ از ملاحظات صرفاً سياسي ، از منظرهاي ديگر نيز مورد مداقه قرار دهيم . اميد است كه مسؤولين در بررسي مسأله پذيرش پروتكل ، ملاحظات حقوقي را نيز چاشني كار خود قرار دهند . با توجه به پرسش هاي متعددي كه در بالا بدانها اشاره شد ( كه اغلب آنها توسط كارشناسان حقوقي آژانس نيز بدون پاسخ گذاشته شده است ) و صدها پرسش و ناگفته ديگر ، مقدمه تأمل و تدبر دقيق در تصميم گيري قطعي پيرامون پذيرش پروتكل ، يافتن پاسخ هاي دقيق ، رسمي و تضميني براي آنها است . پس ، نبايد با شتاب و عجله ، گزينه ساده و آسان (( پذيرش )) را كه نسخه تجويزي غير كارشناسي است ، برگزيد.
پس می توان گفت :در مورد پيوستن يا نپيوستن جمهوري اسلامي ايران به پروتكل الحاقي مطالب زير را مي توان مورد نتيجه گيري قرار داد :
الف ) مقررات حاكم بر پروتكل الحاقي بسيار موسع است . همانگونه كه مورد بررسي قرار گرفت ، در مقام اجراي آنها ابهامات بسياري را به دنبال خواهند داشت . بنابراين ، به صرف پيوستن به پروتكل الحاقي نمي توان اين ادعا را مطرح نمود كه مشكل هسته اي ايران حل شده است و هر زمان كه مسئله سياسي به طرفيت جمهوري اسلامي اسران در جامعه بين المللي مطرح شود ، پروتكل الحاقي بهانه خوبي براي تحت فشار قرار دادن كشور ما است .
ب ) شايد در انتهاي بحث طرح اين سؤال جانب توجه باشد كه كشور ما با پيوستن به پروتكل الحاقي چه منافع علمي بدست مي آورد ؟ طرح اين سؤال از اين لحاظ مهم به نظر مي رسد كه با توجه به روح حاكم بر معاهدات بين المللي ، هر معاهده اي حاوي حقوق و تعهداتي براي كشورهاي عضو خويش مي باشد .
ج ) ما تجربه اجراي پروتكل الحاقي بصورت داوطلبانه را داشته ايم و آژانس بين المللي انرژي اتمي، نه تنها از موقعيت فراهم شده در مدت اجراي پروتكل الحاقي به نحو مطلوب و در جهت خاتمه پرونده هسته اي جموهوري اسلامي ايران استفاده ننمود بلكه پس از آغاز بكار اصفهان ، در تابستان 84 با تصويب قطعنامه اي در شهريور 85 ، مجدداً دسترسي هاي فراتر از پروتكل را مطرح نمود كه اين هم ريشه در اغراض و اهداف سياسي اعضاي غربي شوراي حكام داشت . بازرسي هاي فراتر از پروتكل در قطعنامه هاي بعدي شوراي حكام و شوراي امنيت نيز مطرح شده است . اين مسئله به خوبي نشاندهنده اين موضوع است كه پروتكل الحاقي مجموعه اي از مقررات بين المللي جهت برخورد يكسان با كشورهاي عضو نيست و صرفاً كشورهاي غربي مي خواهند از اين ابزار به ظاهر مشروع در جهت نيل به اهداف خود استفاده نمايند و هر زمان كه آنرا ناكافي مي دانند ، يقيناً از ساير ابزار جهت تسلط خود بر ساير كشورها استفاده خواهند نمود .
د ) در صورتيكه حق استفاده صلح آميز از انرژي هسته اي براي جمهوري اسلامي ايران مورد شناسايي واقع شود ( در چارچوب يك توافق ديپلماتيك ) و عملاً اين حق به ايران اعطا شود ، مي توان پيوستن يا نپيوستن جمهوري اسلامي ايران به اين پروتكل را عاملي جهت پايبندي يا عدم پايبندي كشورمان دانست . ولي تا زمانيكه نسبت به اوليات بديهيه مندرج در ماده 4 معاهده عدم گسترش سلاح هسته اي ( حق استفاده صلح آميز از انرژي هسته اي ) موانع ساختگي وجود دارد ، نمي توان پيوستن به پروتكل الحاقي را راهكار مثبتي جهت ارائه تضمينات عيني دانست .
منابع:
1)قوانین
الف)قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران
ب)قانون مدنی
2)معاهدات بین المللی
الف)پیمان عدم گسترش سلاح های هسته ای(ان پی تی)
ب)پروتکل الحاقی
ج)کنوانسیون حقوق معاهدات 1969 وین
د)منشور ملل متحد
3)تیلا ، پروانه- اجرای موقت پروتکل الحاقی و معاهده عدم گسترش سلاح های هسته ای :در مجله ی پژوهش های حقوقی شماره 4 انتشارات شهر دانش انتشار1382
4) رضایی ، صالح "مواضع و رویکرد دولت ها نسبت به پروتکل الحاقی آژانس بین المللی انرژی اتمی "درمجموعه مقالات پروتکل الحاقی و راهبرد جمهوری اسلامی ایران، مرکزتحقیقات استراتژیک مجمع تشخیص مصلحت نظام – چاپ اول 1386
5)ساعد، نادر- حقوق بین الملل و نظام عدم گسترش سلاح های هسته ای انتشارات شهر دانش چاپ اول 1384
6)غلامپور ، علی " آثار پذیرش پروتکل الحاقی از سوی جمهوری اسلامی ایران تهدید ها و فرصت ها ، مزایا و مضار "در مجموعه مقالات پروتکل الحاقی و راهبرد جمهوری اسلامی ایران در مورد پروتکل الحاقی ، مرکز تحقیقات استراتژیک مجمع تشخیص مصلحت نظام –چاپ اول 1386
7)موسویان ، سید حسین "راهبرد جمهوری اسلامی ایران در مورد پروتکل الحاقی"در مجموعه مقالات پروتکل الحاقی و راهبرد جمهوری اسلامی ایران ، مرکز تحقیقات استراتژیک مجمع تشخیص مصلحت نظام :چاپ1386